Inhouding aangescherpt

Voor de derde keer in korte tijd wordt in de kolommen van dit tijdschrift de aandacht gevestigd op het wetsvoorstel ‘Invoering van een puntenstelsel rijbewijzen’ (TK 2005-2006, 30 324). Eerder is Vellinga in de novemberaflevering van 2006 ingegaan op het wetsvoorstel zoals dat oorspronkelijk bij de Tweede Kamer is ingediend (VR 2006, p. 322-325). Na ingrijpend geknutsel door de Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel in de verste verte niets meer te maken met een puntenstelsel, maar is het voorstel omgevormd tot een omschrijving van gevallen waarin het rijbewijs van een veroordeelde van rijden onder invloed ongeldig moet worden verklaard (TK 2006-2007, 30 324, nr 13). Deze veranderingen zijn door Keulen belicht in de decemberaflevering van de afgelopen jaargang (VR 2006, p. 363-366). Thans gaat het niet over het puntenstelsel of de verplichte ongeldigverklaring, maar over een ander onderdeel van het wetsvoorstel dat ook al was opgenomen in het oorspronkelijke voorstel. Het betreft een aanpassing van de regeling van de inhouding van het rijbewijs door de officier van justitie overeenkomstig art. 164 lid 4 WVW 1994. Dit onderdeel van het wetsvoorstel hangt er maar een beetje bij en dreigt daardoor aan de aandacht van iedereen te ontsnappen.

In de huidige regeling zijn de gevallen waarin het rijbewijs door de politie kan worden ingevorderd ruimer dan die waarin de officier van justitie het rijbewijs kan inhouden. Invordering is mogelijk bij
a. een alcoholgehalte dat hoger is dan 1,3 promille, dan wel 0,8 promille bij de beginnende bestuurder,
b. weigering van medewerking aan een alcoholonderzoek,
c. overschrijding van de maximumsnelheid met 50 km p/u of meer en
d. ernstige gevaarzetting in het verkeer (art. 164 leden 2 en 3 WVW 1994).
Een aansluitende inhouding van het rijbewijs door de officier van justitie is mogelijk bij
- een alcoholgehalte van meer dan 1,8 promille of, bij de beginnende bestuurder, van meer dan 1,3 promille,
- een snelheidsoverschrijding van 70 km p/u of meer en
- concreet recidivegevaar (art. 164 lid 4 WVW 1994).

Om een drietal redenen is het begrijpelijk dat de kring van gevallen waarin het rijbewijs kan worden ingehouden beperkter is dan die waarin invordering mogelijk is. Op de eerste plaats gaat het bij invordering en inhouding om bevoegdheden elk met een eigen karakter en grondslag. De invordering is bedoeld om een bestuurder die zich ernstig verkeersgevaarlijk heeft gedragen te beletten direct weer een rijbewijsplichtig motorrijtuig te gaan besturen. Ter bescherming van de verkeersveiligheid maakt de invorderingbevoegdheid een onmiddellijk ingrijpen mogelijk. De inhouding wil bestuurders uit het verkeer weren ten aanzien van wie het ernstige vermoeden bestaat dat zij, bij behoud van het rijbewijs, zich wederom schuldig zullen maken aan ernstig verkeersonveilig weggedrag. Voorop staat dan niet de ernst van de overtreding die aanleiding gaf voor de invordering, maar het vermoede toekomstige weggedrag van de rijbewijshouder. Met andere woorden: voor toepassing van de inhoudingsbevoegdheid is speciale preventie de maatstaf (hierover: K.E. van Tuijn, Botsende belangen, diss. UvT 1998, p. 127-167).
Verder valt er te wijzen op het gegeven dat de in art. 164 WVW 1994 genoemde alcoholgrenzen in relatie tot verkeersonveilig gedrag en de kans op recidive niet willekeurig zijn gekozen, doch zijn ingegeven door empirisch onderzoek naar de effecten van het gebruik van alcohol op het verkeer, gerelateerd aan de hoogte van het alcoholgehalte van de bestuurder. Kort gezegd: op basis van dat onderzoek kan worden aangenomen dat vanaf een alcoholgehalte van 1,3 promille de kans op een verkeersongeval onaanvaardbaar wordt vergroot. Een promillage van 1,8 is een serieuze indicatie voor het bestaan van een alcoholprobleem bij de betrokken rijbewijshouder. De bij een bestuurder aangetroffen alcoholgehaltes zijn dan ook indicatief voor de gevaarzetting die een invordering mogelijk maakt en het concrete recidivegevaar dat de inhouding rechtvaardigt (zie in dit verband HR 27 juni 1993, VR 1994, 29, NJ 1994, 71; HR 3 juni 1997, NJ 1997, 548).
Op de derde plaats sluit de normering van de invordering en inhouding aan bij de ‘normale’ structuur van de regeling van de dwangmiddelen in het Wetboek van strafvordering. Naarmate de bevoegdheid dieper ingrijpt in rechten van de burger, zijn de eisen waaraan moet zijn voldaan zwaarder. De invordering is een bevoegdheid waarvan het effect in tijd beperkt is tot maximaal 10 dagen. De inhouding kan veel langer duren, namelijk totdat de te verwachten en door de rechter op te leggen rijontzegging is verstreken, met die beperking dat binnen zes maanden na de dag van invordering de behandeling van de strafzaak ter terechtzitting moet zijn begonnen (art. 164 lid 6).

Deze drie punten wijzen uit dat voor de verschillen tussen de invordering en de inhouding goede gronden zijn aan te voeren. Op zijn minst opmerkelijk is dan het onderdeel in het niet meer over een puntenstelsel gaand wetsvoorstel om inhouding van het rijbewijs door de officier van justitie mogelijk te maken in alle gevallen waarin de politie bevoegd is om tot invordering over te gaan. Reden voor deze uitbreiding is volgens de Memorie van Toelichting de vaststelling “dat het onwenselijk is dat er gevallen zijn waarin de politie moet invorderen, terwijl de officier van justitie niet de bevoegdheid toekomt tot inhouding, en het rijbewijs dus moet teruggeven” (TK 2005-2006, 30 324, nr 3, p. 37). Waarom wel invorderen maar niet inhouden ‘onwenselijk’ zou zijn, wordt verder niet uit de doeken gedaan. Doordat dit onderdeel er, zoals gezegd, in het grote geheel maar een beetje bij hangt, worden over de uitbreiding van de inhoudingsbevoegdheid geen opmerkingen gemaakt. Noch in het advies van de Raad van State, noch in de loop van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel wordt hier enige aandacht aan besteed. Alleen al het hoge ‘onnozelheidsgehalte’ van de bewoordingen van de Memorie van Toelichting geeft voldoende aanleiding voor die aandacht. De bevoegdheid voor politieambtenaren om verdachten van een strafbaar feit door aanhouding van de vrijheid te beroven, is ruimer dan de bevoegdheid tot het toepassen van voorlopige hechtenis. Daardoor is, bij wijze van spreken, een verdachte van winkeldiefstal vaak weer eerder op straat dan de winkelier die aangifte wil doen. Om die reden gaan wij toch niet bepleiten dat in alle gevallen waarin iemand mag worden aangehouden ook voorlopige hechtenis mag worden toegepast? Zo’n redenering is onzinnig en mag stevig onder vuur worden genomen. Waarom dat voor de invordering en inhouding anders zou liggen, is mij niet duidelijk.

Een andere reden voor de H.H. en H.D. parlementariërs om vragen te stellen over de te wijzigen inhoudingsbevoegdheid zijn de effecten daarvan. Naar verwachting zullen op jaarbasis enige duizenden rijbewijzen in aanmerking komen voor toepassing van de ruimere inhoudingsbevoegdheid. Zijn deze maatschappelijke gevolgen ingecalculeerd? Is ook stilgestaan bij de hieruit voortvloeiende werklast voor politie en openbaar ministerie? En hoeveel extra bezwaarschriften zullen bij de rechter worden ingediend tegen de inhouding? Of gaan wij dit bezwaarschrift maar afschaffen omdat het ‘onwenselijk’ is dat de rechter het rijbewijs teruggeeft, terwijl de officier van justitie heeft besloten het rijbewijs in te houden?