pag. 329 VR 2004, Grensoverschrijdend 'ne bis in idem'

De beide casus gaan over de vraag naar de internationale werking van het ne bis in idem-beginsel. Om het bijzondere van de interpretatie van art. 54 SUO door het Hof van Justitie EG te kunnen belichten, is het nuttig eerst in te gaan op de uitwerking die in nationale strafwetgevingen en in internationale overeenkomsten aan het internationale ne bis in idem-beginsel is gegeven. Enerzijds gaat het hierbij om voorzieningen in de strafwetgeving in afzonderlijke EU-lidstaten, waarin op één of andere wijze gezag wordt toegedicht aan buitenlandse strafvonnissen. Deze voorzieningen hebben het oog op de situatie dat in een land ter zake van een feitencomplex een strafvervolging wordt ingesteld, nadat in een ander land al een strafrechtelijk eindoordeel over datzelfde feitencomplex is gegeven. Anderzijds gaat het om de erkenning van het ne bis in idem-beginsel in art. 4 van het zevende Protocol bij het EVRM en in internationale verdragen betreffende de strafrechtelijke rechtshulp.

Naar Nederlands recht is de aan het Hof van Justitie voorgelegde vraag eenvoudig te beantwoorden. In art. 68, leden 2 en 3, Sr is aan vonnissen van buitenlandse rechters waarin een inhoudelijk oordeel over een zaak is gegeven en aan vormen van buitengerechtelijke afdoening waarmee een strafzaak definitief is beëindigd, vergelijkbaar met de Nederlandse transactie, negatief gezag van gewijsde^[12] toegekend. Met de buitenlandse beslissing geldt de zaak voor Nederland inhoudelijk als definitief afgedaan^[13] . Gözütok en Brügge zouden in Nederland dus niet meer kunnen worden vervolgd.

Bedacht moet worden dat de Nederlandse regeling inzake de rechtskracht van buitenlandse vonnissen en van wijzen van buitengerechtelijke afdoening tamelijk uitzonderlijk is. Andere landen gaan meestal niet zo ver met de erkenning van buitenlandse beslissingen. In die gevallen is de doorwerking van buitenlandse vonnissen in relatie tot het verbod van dubbele vervolging gekoppeld aan voorwaarden en beperkingen. Zo kan de erkenning van buitenlandse beslissingen worden beperkt tot enkel onherroepelijke veroordelende rechterlijke vonnissen. Vrijspraken en beslissingen tot buitengerechtelijke afdoening worden dan niet erkend. Verder kan worden geëist dat de in het buitenlandse vonnis opgelegde straf geheel is ondergaan, of wordt een veroordelend vonnis van een buitenlandse rechter niet erkend als de gedraging heeft plaatsgevonden op het grondgebied van de staat waar de tweede vervolging plaatsvindt^[14][15] . Een minder ver gaande vorm van doorwerking van buitenlandse beslissingen komt er op neer dat in de tweede vervolging bij de straftoemeting rekening moet worden gehouden met de in het buitenland ondergane straf^[16] .

In de Belgische strafwetgeving bijvoorbeeld is de aanvaarding van buitenlandse beslissingen beperkt tot onherroepelijke rechterlijke vonnissen, waarbij de verdachte is vrijgesproken of veroordeeld. Met buitenlandse transacties of vergelijkbare vormen van buitengerechtelijke afdoening, hoeft de Belgische rechter geen rekening te houden. Ten aanzien van veroordelende vonnissen wordt aanvullend de eis gesteld dat de opgelegde straf is ondergaan, is verjaard of dat genade of amnestie is verleend^[17] . Een belangrijke inperking van het verbod van dubbele vervolging is dat de juridische kwalificatie van de feiten in het buitenlandse vonnis gelijk moet zijn aan de kwalificatie van het feit in de Belgische strafwet. Bij uiteenlopende kwalificaties kan dus niet van 'hetzelfde feit' worden gesproken en is een Belgische vervolging toegelaten. Een verdere beperking is dat de Belgische rechter alleen rekening moet houden met het buitenlandse vonnis als het strafbare feit in het buitenland is begaan. Betreft het buitenlandse vonnis een strafbaar feit dat op Belgisch grondgebied is begaan, dan is een hernieuwde vervolging wel toegestaan, maar dan moet de rechter bij de straftoemeting rekening houden met een in het buitenland ondergane detentie^[18] . Toegepast op de casus van de zaak-Brügge zouden de Belgische rechters geen rekening hoeven te houden met de Duitse buitengerechtelijke afdoening: het door Brügge begane delict had immers op Belgisch grondgebied plaatsgevonden en de erkenning is beperkt tot rechterlijke vonnissen.

In het Duitse recht is het verbod van dubbele vervolging neergelegd in § 103 (3) Grundgesetz. De reikwijdte van dit verbod is echter beperkt; slechts na een eerdere vervolging voor een Duitse rechter is een herhaalde vervolging niet toegestaan. Aan buitenlandse strafrechtelijke vonnissen, zowel veroordelingen als vrijspraken, kent het Duitse recht geen negatief gezag van gewijsde toe. Wel moet de Duitse rechter een in het buitenland wegens hetzelfde feit ondergane straf op grond van § 51 (3) StGB bij de straftoemeting in de tweede vervolging meewegen^[19] . Een processuele bijzonderheid is § 153c StPO. Deze bepaling biedt de Staatsanwalt de mogelijkheid om van vervolging van een 'Tat' af te zien, als de verdachte voor hetzelfde feit in het buitenland is vrijgesproken of straf heeft ondergaan en te verwachten valt dat de in de tweede vervolging op te leggen straf 'nach Anrechnung der ausländischen nicht ins Gewicht fiele'^[20] . Voor de toepassing van deze regelingen is van belang dat het begrip 'derselben Tat'/'Tat' een ruime betekenis heeft; het gaat om de 'prozessuale Tat in ihrem ganzen Umfang, unabhängig davon, ob sie mehrere tateinheitlich oder tatmehrheitlich zusammentreffende materiell-rechtliche Straftaten umfaβt'^[21] . Uit deze regelingen volgt dat buitenlandse strafrechtelijke vonnissen maar in beperkte mate doorwerken in een tweede vervolging in Duitsland. Verder hoeft de Duitse rechter geen waarde te hechten aan buitenlandse wijzen van buitengerechtelijke afdoening. Op grond van deze stand van zaken bestonden er geen beletselen voor de vervolging en bestraffing van Gözütok ter zake van de in Nederland gepleegde drugsdelicten.

In het EVRM ontbreekt een expliciete bepaling waarin de burger wordt behoed voor meervoudige vervolging en bestraffing. In het Zevende Protocol behorende bij het verdrag is evenwel in art. 4, lid 1, het ne bis in idem-beginsel aan de mensenrechtencatalogus van het Verdrag toegevoegd^[22] . De reikwijdte van dit verbod van dubbele vervolging is beperkt. Met de in art. 4, lid 1, opgenomen bewoordingen 'finally acquitted or convicted' wordt gedoeld op onherroepelijke vrijspraken of veroordelingen door een rechter. Transacties, diverse sepotvormen^[23] en administratieve wijzen van afdoening van 'strafbare feiten' lijken buiten de boot te vallen. Alleen een extensieve uitleg van het artikel in relatie tot de ruime uitleg van het begrip 'criminal charge' van art. 6, lid 1, EVRM, kan bewerkstelligen dat deze vormen geheel of gedeeltelijk onder de beschermende werking van deze 'ne bis in idem'-regeling vallen. Op het eerste gezicht lijkt de ruimte voor een dergelijke interpretatie beperkt, gelet op de expliciete bewoordingen van art. 4, lid 1, en de op het eerste lid afgestemde uitzonderingen van lid 2^[24] .

Een verdere beperking ligt besloten in het gegeven dat alleen het herhaaldelijk vervolgen van hetzelfde feit binnen één en dezelfde staat binnen de geldingssfeer van art. 4, lid 1, valt. Aan vrijspraken en veroordelingen wordt in deze bepaling geen internationaal doorwerkende kracht toebedeeld. Ten tijde van het opstellen van het Protocol was de tijdgeest nog niet rijp voor een internationaal toe te passen ne bis in idem-beginsel. Heden ten dage strookt deze beperking echter niet met hetgeen in de toelichting bij het Protocol wordt benadrukt, namelijk 'the growth of Europe [which] can be soundly based only if it is founded on respect for the human being and if it endeavours to provide an increasingly wide guarantee of his fundamental rights'^[25] . In het onomkeerbare proces van de toenemende strafrechtelijke samenwerking binnen de EU en het grensoverschrijdende personenverkeer is de erkenning van een internationaal werkend verbod van dubbele vervolging onontkoombaar.

Ondanks de beperkte werking van art. 4 van het Zevende Protocol, biedt de jurisprudentie van het EHRM toch enig inzicht in de problemen die kunnen opkomen bij de omlijning van een internationaal werkend ne bis in idem. Diverse arresten van het Europese Hof tonen dat de vraag naar een dubbele vervolging kan opkomen bij een cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sanctionering van dezelfde feitelijke gebeurtenissen. De oplegging van punitieve sancties ter zake van 'administrative offences' door administratieve autoriteiten wordt door het Hof gelijk gesteld aan een veroordeling als bedoeld in art. 4^[26] . Dat kan tot gevolg hebben dat het cumuleren van administratieve en strafrechtelijke procedures in strijd kan zijn met het verbod van dubbele vervolging. Bij een internationaal werkend ne bis in idem kan dan de vraag opkomen of een in Oostenrijk opgelegde administratieve boete aan een Nederlandse toerist wegens een verkeersovertreding in de weg staat aan een strafrechtelijke vervolging in Nederland wegens het door die overtreding veroorzaken van een dodelijk verkeersongeval in Oostenrijk. Het ligt voor de hand om aan te nemen dat de uiteenlopende in de landen van de EU bestaande administratieve sanctioneringssystemen en de wisselende afbakening van de grens tussen administratieve en strafrechtelijke handhaving de totstandkoming van een algemeen in de EU geldend verbod van dubbele 'vervolging' ernstig bemoeilijken. Daarbij komt dat ook de vraag naar de internationale invulling van het feitsbegrip problematisch zal zijn. Een dubbele vervolging is immers alleen ontoelaatbaar als het gaat om 'hetzelfde feit'. Gaat het hierbij om het 'feit' in de zin van 'historische gebeurtenis'^[27] , van 'strafbaar feit'^[28] , of moet een tussenpositie worden ingenomen, waarbij het volgens het EHRM gaat om 'the relationship between the two offences at issue' en om verschillen ten aanzien van de 'essential elements' van de strafbare feiten? Ook hier toont de (voor uiteenlopende interpretatie vatbare) jurisprudentie van het Europese Hof dat dit vraagstuk de nodige hoofdbrekens oplevert^[29] . Later in deze tekst zullen wij hierop nog ingaan.

In diverse Europese rechtshulpverdragen en regelingen tot uitvoering daarvan zijn voorzieningen opgenomen, waarin het ne bis in idem-beginsel tot uitdrukking is gebracht^[30] . De strekking van deze voorzieningen is dat de aan Nederland gevraagde rechtshulp kan worden geweigerd, als medewerking leidt tot een dubbele vervolging van hetzelfde feit. Strikt genomen zijn dit geen internationaal werkende ne bis in idem-regelingen, aangezien zij los van het verzoek tot rechtshulp geen garantie bieden dat iemand niet voor de tweede keer wordt vervolgd^[31] . Uit deze regelingen volgt slechts dat Nederland geen gevolg mag geven aan een verzoek tot uitlevering, geen strafvervolging mag overnemen en geen rechtshulp mag verlenen als inwilliging van het verzoek meebrengt dat er sprake is van een dubbele vervolging in de zin van art. 68 Sr, dan wel van een schending van het aan art. 68 Sr en art. 255 Sv 'ten grondslag liggende beginsel'^[32] . Deze gronden tot weigering van verzochte rechtshulp hangen samen met de ruime erkenning van buitenlandse vonnissen in art. 68, lid 2, Sr. De niet-inwilliging van het rechtshulpverzoek betekent feitelijk dat de verzoekende staat rekening moet houden met strafrechtelijke activiteiten die in Nederland hebben plaatsgevonden^[33] . Deze band met art. 68 Sr verklaart ook het gegeven dat bij de vraag naar de verenigbaarheid van inwilliging van een rechtshulpverzoek met het verbod van dubbele vervolging de voorwaarden van art. 68 Sr centraal staan. Zo gaat het bij de toetsing van een verzoek tot uitlevering aan het ne bis in idem van art. 9 EUV om de vraag of het verzoek betrekking heeft op 'hetzelfde feit' in de zin van art. 68 Sr, waarvoor de betrokkene eerder in Nederland is veroordeeld^[34] .

Echte internationaal werkende ne bis in idem-voorzieningen - algemeen bedoelde garanties dat iemand niet tweemaal voor hetzelfde feit mag worden vervolgd - zijn opgenomen in art. 35 EVOS en art. 53 EVIGS^[35] . De verwoording van het verbod van dubbele vervolging in deze bepalingen is identiek. In ruime mate wordt een herhaalde vervolging uitgesloten; het verbod bestrijkt criminal judgments inhoudende vrijspraken, veroordelingen^[36] en schuldigverklaringen zonder straf die zijn gewezen in een van de bij de verdragen aangesloten staten. Belangrijke uitzonderingen op de plicht om buitenlandse vonnissen te erkennen, houden verband met het territorialiteitsbeginsel en het beschermingsbeginsel. Het verbod van herhaalde vervolging is niet van toepassing als het feit is gepleegd op het grondgebied van de staat waar de tweede vervolging plaatsvindt of als het is gericht tegen wezenlijke belangen van die staat^[37] .

De betekenis van deze internationale ne bis in idem-regelingen is beperkt. Bij de twee verdragen is namelijk maar een relatief gering aantal staten aangesloten. Hetzelfde geldt voor de Overeenkomst tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap inzake de toepassing van het beginsel ne bis in idem^[38] . Deze Overeenkomst kan worden beschouwd als de voorloper van de art. 54-58 SUO. Wegens het uitblijven van ratificaties is deze Overeenkomst tot op heden niet in werking getreden.

De hiervoor geschetste internationaal (straf)rechtelijke context maakt duidelijk dat de ne bis in idem-regeling van art. 54 SUO bijzonder is. Binnen de EU - en dus een groot aantal staten - geldt de algemene garantie dat iemand die bij onherroepelijk vonnis in een van de lidstaten is berecht ter zake van dezelfde feiten niet meer kan worden vervolgd. Verdragsrechtelijk zijn EU-lidstaten derhalve verplicht buitenlandse rechterlijke vonnissen te respecteren, ook al gaat de nationale wetgeving, zoals het Duitse recht, uit van een ander uitgangspunt. Verder is voor art. 54 SUO niet van belang waar het strafbaar feit heeft plaatsgevonden of op welke (nationale) belangen door het delict een inbreuk is gemaakt. Dit is pas anders als een lidstaat overeenkomstig art. 55 SUO een voorbehoud heeft gemaakt. Van dergelijke voorbehouden was in de casus van het arrest geen sprake. Ten slotte is het eindoordeel voor de uitleg van art. 54 SUO niet opgedragen aan de nationale rechterlijke instanties, maar aan het bovenstatelijke Hof van Justitie van de EG. Door de incorporatie van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst in het EU-Verdrag kan het Hof over de geldigheid en uitleg van deze Overeenkomst prejudiciële beslissingen geven. De consequentie is dat het Hof tot een autonome invulling kan komen van de verschillende onderdelen van het verbod van dubbele vervolging, los van de betekenis die in de afzonderlijke lidstaten daaraan is gegeven. In het arrest betreft het de voorwaarde dat een persoon ter zake van 'dezelfde feiten' al eerder 'bij onherroepelijk vonnis' is 'berecht'.

Tot de zaken-Gözütok en Brügge leek art. 54 SUO beperkt te moeten worden geïnterpreteerd; rechterlijke tussenkomst leek vereist te zijn voor toepassing van deze bepaling. Dit kan als eerste worden afgeleid uit de terminologie van de art. 54 t/m 58 SUO. Op zich laten de verschillende authentieke taalversies van art. 54 SUO de nodige ruimte voor de interpretatie van het begrip 'bis'. De Duitse versie geeft aan dat er sprake moet zijn van een eerdere 'rechtskräftige Aburteilung'. Dit begrip lijkt wat meer ruimte voor interpretatie open te laten dan de Nederlandse ('vonnis'), Franse ('définitivement jugée') en Engelse ('trial has been finally disposed') versie. In dit verband is echter ook de terminologie van de art. 55 en 58 SUO relevant. Het gebruik van de termen 'waarvan in het buitenland vonnis werd gewezen' in art. 55 SUO wijst duidelijk op rechterlijke tussenkomst. Zo ook 'Urteil', 'judgement' en 'judgment' in de andere taalversies. Bovendien staat art. 58 SUO de lidstaten toe ten aanzien van buitenlandse 'Justizentscheidungen', 'décisions judiciaires', 'judicial decisions' of 'rechterlijke beslissingen' een ruimere toepassing aan het ne bis in idem-beginsel te geven dan voortvloeit uit art. 54 SUO. De ruimere begrippen van art. 58 SUO lijken er op te duiden dat voor de toepassing van art. 54 rechterlijke tussenkomst vereist is.

Dit sluit aan bij de uitleg die de Nederlandse regering aan art. 54 SUO geeft in de memorie van toelichting bij de goedkeuringswet van de SUO^[39] . Daarin werd art. 54 SUO gerelateerd aan art. 68, lid 2, Sr. Beide bepalingen zouden volgens de regering dezelfde lading dekken. Alleen buitenlandse veroordelingen en vrijspraken zouden worden beschermd. Door de expliciete verwijzing naar lid 2 zouden de in art. 68, lid 3 genoemde buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteiten buiten het bereik van art. 54 SUO liggen^[40] . Voorts sluit de beperkte interpretatie van art. 54 SUO aan bij de art. 35 EVOS en 53 EVIGS. Hierin is het verbod van dubbele vervolging beperkt tot beslissingen die zijn neergelegd in een 'criminal judgment'. Verder kan nog worden gewezen op art. 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Hierin is het verbod van dubbele vervolging beperkt tot gevallen waarin iemand eerder 'onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld'. In het verlengde hiervan is van belang dat in het Programma van maatregelen^[41] is aangegeven dat nader bezien moet worden of het ne bis in idem-beginsel van art. 54 SUO zich ook zou moeten uitstrekken over vrijspraken^[42] en vormen van buitengerechtelijke afdoening, zoals strafbemiddeling. Over de wenselijke richting van de uitbreiding van ne bis in idem is in de Mededeling van de commissie aan de Raad en het Europees Parlement over 'Wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken' gesteld: 'Het uitgangspunt voor volledige wederzijdse erkenning (…), zou moeten zijn dat een beslissing van ongeacht welke autoriteit in de EU de zaak volledig afhandelt en dat er geen verdere beslissingen hoeven te worden gegeven; het beginsel dus dat geen verdere gerechtelijke stappen mogelijk zijn'^[43] . Bij dit laatste gaat het dus om de ontwikkeling van wenselijk recht.

Eerder is voor het Duitse Bundesgerichtshof de vraag opgeworpen of een buitengerechtelijke afdoening moest worden gezien als een 'rechtskräftige Aburteilung' in de zin van art. 54 SUO. Met het oog op een Belgische transactie werd deze vraag ontkennend beantwoord^[44] . Een 'ordonnance de non-lieu' - een Franse procesrechtelijke beslissing vergelijkbaar met de buitenvervolgingstelling van art. 250 Sv - leverde volgens het BGH ook geen afdoening op in de zin van art. 54 SUO^[45] .

Ondanks voorgaande contra-indicaties geeft het Hof van Justitie aan dat de Nederlandse en Duitse vormen van buitengerechtelijke afdoening, zoals aan de orde in de zaken Gözütok en Brügge, een tweede vervolging in de weg staan. Dragend voor deze beslissing is de constatering dat de Nederlandse transactie en de Duitse minnelijke schikking een einde maken aan de strafvervolging^[46] . Voor het Hof is van belang dat de beslissing om de zaak buitengerechtelijk af te doen wordt genomen door een autoriteit die deelneemt aan de nationale strafrechtsbedeling en dat de voorwaarden waaraan de verdachte behoort te voldoen, strekken tot bestraffing van het gepleegde delict^[47] . Nu de voldoening aan de voorwaarden van de transactie of van de minnelijke schikking tot gevolg hebben dat de strafvervolging definitief is beëindigd, betekent de buitengerechtelijke afdoening voor het Hof dat een verdachte is 'berecht' in de zin van art. 54 SUO. Associaties met tussenkomst van een rechter en een beslissing die is neergelegd in een vonnis zijn voor het Hof slechts 'procedure- en vormaspecten', die niet doorslaggevend zijn voor de interpretatie van art. 54 SUO^[48] . Van belang is voorts de overweging van het Hof dat met name voor de lichtere delicten in de lidstaten van de EU vereenvoudigde wijzen van afdoening, vaak zonder tussenkomst van een rechter, worden gehanteerd. Deze vereenvoudigde afdoeningswijzen zouden buiten het bereik van art. 54 SUO vallen als rechterlijke tussenkomst vereist zou zijn^[49] .

Hoewel de beslissing van het Hof op gespannen voet staat met de bewoordingen van art. 54 in relatie tot de art. 55 en 58 SUO^[50] , is de uitkomst van het arrest zeer redelijk gelet op de grote vlucht die de buitengerechtelijke afdoening in de lidstaten van de EU heeft genomen. Een buitensluiting van de in deze procedures genomen beslissingen van het bereik van art. 54 SUO, zou de rechtsbeschermende werking van het ne bis in idem-beginsel in vergaande mate uithollen^[51] .

Tegelijkertijd geeft de beslissing van het Hof aanleiding tot nieuwe vragen betreffende de werking en afbakening van het verbod van dubbele vervolging. Zo kennen de nationale strafprocesstelsels van de verschillende EU-landen beslissingen waarmee naar nationale maatstaven een 'strafvervolging' wordt afgesloten. Met het oog op het Nederlandse strafprocesrecht kan worden gewezen op het voorwaardelijk sepot en de kennisgeving van niet verdere vervolging. In het verlengde van het arrest van het Hof is verdedigbaar dat procedurele beslissingen waarmee een inhoudelijk en als afrondend bedoeld oordeel over de zaak wordt gegeven, gelden als een 'vonnis' in de zin van art. 54 SUO, doch dat zulks niet geldt voor procedurele voorlopige voorzieningen. De toepassing van dit onderscheid veronderstelt in ieder geval een grondige kennis van het strafrecht en strafprocesrecht van de lidstaten van de EU^[52] .

Een persoon die bij onherroepelijk vonnis door een overeenkomstsluitende partij is berecht, kan door een andere overeenkomstsluitende partij niet worden vervolgd ter zake van dezelfde feiten, op voorwaarde dat ingeval een straf of maatregel is opgelegd, deze reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende overeenkomstsluitende partij niet meer ten uitvoer gelegd kan worden.

In het verlengde van de overweging van het Hof waarin belang wordt gehecht aan de vereenvoudigde afwikkeling van strafzaken, kan worden gewezen op het feit dat in menige EU-lidstaat naast de strafrechtspleging een administratiefrechtelijk handhavingssysteem bestaat^[53] . Afhankelijk van de aard van de gedraging waartegen wordt opgetreden en de aard van de op te leggen sanctie kunnen dergelijke systemen voor de toepassing van art. 6 EVRM neerkomen op het vaststellen van de gegrondheid van een 'criminal charge'. In deze gevallen pleiten de aan het arrest van het Hof ten grondslag liggende overwegingen ervoor om aan te nemen dat de oplegging van administratieve boetes wegens bijvoorbeeld verkeersdelicten moet worden beschouwd als de beëindiging van een strafvervolging, waarbij een 'verdachte' wordt 'bestraft'^[54] . Ook in deze gevallen is in relatie tot art. 54 SUO kennis van de nationale administratieve handhavingssystemen noodzakelijk.