pag. 321 VR 1997, Parkeervoorschriften: versnippering van de handhaving

Inleiding

In de eerste helft van de jaren '80 heeft de commissie-Roethof zich bezig gehouden met het formuleren van aanbevelingen ter zake van de voorkoming en bestrijding van de zogenaamde kleine criminaliteit. De verkeersovertredingen werden ook tot deze categorie gerekend, zodat de commissie eveneens de verkeersregelgeving en de handhaving daarvan tegen het licht heeft gehouden.^[1] Het toenmalige kabinet kon zich met de aanbevelingen van de commissie met betrekking tot het verkeer verenigen^[2] , zodat de verkeerswetgeving op de schop werd genomen. Een belangrijk punt was de integrale herziening van het RVV. Deze operatie diende te leiden tot 'een vermindering en vereenvoudiging van de verkeersvoorschriften, waardoor het systeem van deze voorschriften voor de burgers overzichtelijker en begrijpelijker zal worden. (…) Vermindering en vereenvoudiging van de parkeervoorschriften zal een wezenlijk onderdeel uitmaken van deze integrale herziening'^[3] . Daarnaast werd de effectiviteit van de handhaving van de verkeersvoorschriften door middel van het strafrecht onder de loep genomen. Aangezien vrij algemeen werd aangenomen dat de strafrechtelijke procedure te omslachtig was en niet was ingesteld voor de afdoening van grote hoeveelheden relatief lichte verkeersovertredingen, werden alternatieve handhavingstrajecten in het leven geroepen. Een grote groep verkeersovertredingen werd formeel uit het strafrecht gehaald en ondergebracht in het systeem van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Voor overtredingen van voorschriften betreffende het gebruik van parkeermeters en parkeerautomaten werd de mogelijkheid van 'fiscalisering' in het leven geroepen. Het in deze aflevering opgenomen arrest van de Hoge Raad van 20 mei 1997, VR 1997, 185, geeft aanleiding om te bekijken of het resultaat van die beoogde vermindering en vereenvoudiging van de parkeervoorschriften, tezamen genomen met de spreiding van de handhaving over verschillende rechtsstelsels, voor de burgers wel zo overzichtelijk en begrijpelijk is uitgevallen.

Parkeervoorschriften en wijzen van handhaving

Tegen de achtergrond van de beoogde 'vermindering en vereenvoudiging' valt het op dat het totaal aan parkeerregels en de wijzen van handhaving daarvan nogal versnipperd zijn. Zo bevatten ten eerste de art. 24 t/m 27 RVV 1990 verschillende parkeerverboden. In aanvulling daarop bieden de borden in hoofdstuk E van Bijlage 1 bij het RVV 1990 aanvullende mogelijkheden tot het reguleren van parkeergedrag. Sancties ter zake van overtreding van deze voorschriften kunnen worden opgelegd door middel van de administratieve procedure van de WAHV^[4] . Uit de op art. 2 WAHV gebaseerde bijlage valt af te leiden dat het 'tarief' voor de meeste parkeerovertredingen thans ƒ 80 bedraagt; voor het onterecht parkeren op een invalidenparkeerplaats bedraagt de boete ƒ 130.

Het RVV 1990 kent, anders dan het RVV 1966, geen bepalingen betreffende het gebruik van een parkeermeter of een parkeerautomaat. Daarop betrekking hebbende voorschriften en de materie van de parkeervergunningen kunnen nu worden opgenomen in Algemene Plaatselijke Verordeningen. Ten aanzien van de handhaving van dergelijke voorschriften hebben gemeenten een keuzemogelijkheid^[5] . In de APV kunnen zij aangeven dat overtredingen van die voorschriften als 'verboden' moeten worden aangemerkt. In dat geval vindt de handhaving plaats via de WAHV en staat de in die wet opgenomen administratieve rechtsgang open. Daarnaast kunnen gemeenten lokale parkeervoorschriften 'fiscaliseren': art. 225 Gemeentewet verschaft de mogelijkheid om in het kader van de 'parkeerregulering' belastingen te heffen. Ten onrechte niet in de parkeermeter of -automaat geworpen parkeergeld wordt dan geïncasseerd door middel van een naheffingsaanslag. In afwijking van de fiscale hoofdregels wordt bij zo'n naheffing geen verhoging van de nog te innen belastingen toegepast. De reden daarvoor is dat een koppeling van de hoogte van de naheffing aan het oorspronkelijk verschuldigde bedrag tot gevolg zou hebben dat de naheffing veel te laag zou uitvallen en derhalve geen afschrikwekkende werking zou hebben. In plaats daarvan kunnen bij de oplegging van een naheffing 'kosten' in rekening worden gebracht. De hoogte van die kosten wordt aangegeven in de lokale verordening en kan dus van plaats tot plaats verschillen. In het op art. 234, lid 7, Gemeentewet gebaseerde Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen is evenwel aangegeven dat de in rekening te brengen kosten maximaal ƒ 65 mogen bedragen.

De heffing en invordering van de gemeentelijke parkeerbelastingen vinden plaats met toepassing van de Invorderingswet en de Algemene wet inzake rijksbelastingen (art. 231 Gemeentewet). Voor de 'aangeslagen' burger staat derhalve de fiscale rechtsgang open: bezwaar bij het college van B en W, toegang tot de belastingrechter (het gerechtshof) en cassatie bij de Hoge Raad^[6] .

Gemeenten zijn vrij in de keuze voor de administratieve handhaving of het fiscale traject. Deze keuze is overigens geen kwestie van of/of. Het is toegestaan dat een gemeente kiest voor een combinatie van fiscale en administratieve handhaving; in een deel van de gemeente geldt dan een fiscaal regiem, in het andere deel het administratieve. Zie in dit verband de Model Parkeerverordening en model Verordening Parkeerbelastingen, waarin mogelijkheden tot combinatie van de verschillende handhavingssystemen zijn aangegeven^[7] .

Duidelijkheid gewenst

Het arrest van de Hoge Raad van 20 mei 1997, VR 1997, 185, houdt verband met de bovengenoemde mogelijkheid voor gemeenten om te kiezen voor een administratief of fiscaal parkeerregiem. De gedraging in dit geval, het niet op de voorgeschreven wijze zichtbaar aanbrengen van een parkeerkaart in de auto, kan in de plaatselijke verordening als 'verboden' zijn aangemerkt, zodat de WAHV van toepassing is. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat het niet zichtbaar zijn van de parkeerkaart moet worden beschouwd als een schending van een van de voorschriften die bij het doen van aangifte van parkeerbelasting moeten worden nageleefd. In de administratieve rechtsgang van de WAHV moet duidelijk worden welk parkeerregiem ter plaatse op de betrokken gedraging van toepassing is: bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde boete moet vast komen te staan dat de gedraging valt binnen het bereik van de WAHV (zoals aangegeven in art. 2 WAHV). Als de stukken van het geding daaromtrent niets inhouden, moet de kantonrechter dat punt onderzoeken en daarvan verslag uitbrengen in zijn beslissing^[8] . Het lijkt mij dat op dit punt problemen het meest eenvoudig zijn te voorkomen als de officier van justitie zorgt dat in het dossier een kopie van de geldende plaatselijke verordening wordt gevoegd. Dat lijkt voor een bagatel wellicht wat overdreven, maar is m.i. toch een heel verdedigbare consequentie van een versnippering van de handhaving van parkeervoorschriften over verschillende rechtssystemen.

Keuze met principiële kantjes

De gemeentelijke keuze voor een administratief of fiscaal handhavingsregiem voor de handhaving van parkeervoorschriften is vrij willekeurig. Zij houdt in ieder geval geen verband met de aard van de betrokken voorschriften of principiële overwegingen, maar meer met het vooruitzicht dat de fiscalisering gunstig uitpakt voor de gemeentekas^[9] . Ook de herverkaveling van de handhaving van verkeersovertredingen tussen strafrecht en administratief recht is niet ingegeven door diepere gedachten omtrent de intrinsieke aard van de overtredingen, maar meer door de wens om de betrokken overtredingen eenvoudiger en sneller af te doen. Zie hierover het in deze aflevering gepubliceerde arrest HR 10 juni 1997, VR 1997, 186, in het bijzonder de conclusie van de A-G Machielse. Hij geeft aan dat er 'geen principiële keuzen ten grondslag lagen aan de keuze voor administratiefrechtelijke in plaats van strafrechtelijke handhaving van lichte laakbare gedragingen'. Dat oordeel heeft betekenis voor de casus: een overschrijding van de maximumsnelheid met 40 km p/u op een autosnelweg die ten tijde van het begaan gelet op de bijlage bij de WAHV nog als een strafrechtelijke overtreding moest worden gerubriceerd, doch pas bij de strafrechter belandde na het moment waarop de bijlage bij de WAHV was gewijzigd en de betrokken overtreding onder het regiem van de WAHV was gebracht. Moet die wijziging nu worden opgevat als een 'verandering in de wetgeving' in de zin van art. 1, lid 2, Sr? De A-G Machielse beantwoordt deze vraag ontkennend, nu de wijziging uitsluitend berust op de wens om de betrokken snelheidsovertredingen 'op doelmatiger en minder omslachtige wijze te kunnen afdoen'. Nu de Hoge Raad geen aanleiding zag om ambtshalve in te grijpen, kan worden aangenomen dat hij het oordeel van de A-G deelt.^[10] Al eerder was een arrest met dezelfde strekking gewezen met betrekking tot de fiscalisering van de parkeerovertredingen. Ook in dat geval werd in ontkennende zin geantwoord op de vraag of de overheveling van strafrecht naar fiscaal recht moest worden beschouwd als een 'verandering in de wetgeving'; zie HR 2 februari 1993, VR 1993, 119. In zijn conclusie bij dit arrest geeft A-G Meijers aan dat de fiscalisering primair berust op de wens om 'gemeenten in staat te stellen het parkeerbeleid zo in te richten dat ongewenst parkeergedrag op een zo doelmatig mogelijke wijze wordt tegengegaan'. Daarbij is 'in het wederrechtelijke van het voorheen strafbare gedrag geen verandering gekomen'.

Nu het bij de keuze uit verschillende handhavingssystemen primair gaat om de effectiviteit van de boeteoplegging en niet om meer principiële overwegingen, meen ik dat de verschillende naast elkaar bestaande stelsels ten aanzien van de sanctionering en de geboden rechtsgang voor de justitiabelen geen grote ongegronde verschillen te zien mogen geven. In dit opzicht is er naar mijn oordeel toch wel wat mis. De gedraging waar het in HR 20 mei 1997, VR 1997, 185 om gaat, het niet zichtbaar zijn van de parkeerkaart in het voertuig, kan op basis van de WAHV worden bestraft met een boete van ƒ 80^[11] , ook al kan de betrokkene achteraf aantonen dat hij het parkeergeld wel had betaald. Die omstandigheid kan hooguit aanleiding zijn voor een matiging van de administratieve sanctie. Is het parkeergedrag evenwel gefiscaliseerd, dan zijn in dat geval de oplegging van een naheffing en het in rekening brengen van daarmee gemoeide kosten uitgesloten. Zie in dit verband HR 8 januari 1997, VR 1997, 53^[12] : als de parkeerkaart niet zichtbaar aanwezig was, doch de parkeerbelasting blijkt wel te zijn betaald, kan overeenkomstig het uitgangspunt van art. 20 AWR geen naheffing worden opgelegd. Een naheffing is immers alleen mogelijk als geheel of gedeeltelijk niet aan de belastingplicht is voldaan. Is de belasting wel betaald en bestaat er dus geen belastingschuld, dan valt er niets na te heffen; in het fiscale systeem is dat bij wijze van spreken een ijzeren logica.

De begrijpelijkheid van bovenstaand verschil voor de justitiabele is ver te zoeken en de jurist heeft dan ook heel wat uit te leggen, zeker indien wordt bedacht dat binnen een gemeente het administratieve en het fiscale parkeerregiem naast elkaar kunnen bestaan en de afgrenzing van de territoria willekeurig kan zijn. De Hoge Raad heeft evenwel beslist dat de aangegeven uiteenlopende beoordeling van de niet-zichtbaarheid van een parkeerkaart, terwijl het parkeergeld wel is betaald, in het fiscale en administratieve systeem niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zie HR 8 april 1997, VR 1997, 111:

'De enkele omstandigheid dat in een gebied waar parkeerbelasting wordt geheven het niet voldoen aan genoemde voorschriften (bedoeld wordt het niet zichtbaar aanwezig zijn van de parkeerkaart, JS) onder omstandigheden niet leidt tot het opleggen van een naheffingsaanslag brengt (…) niet mee dat het opleggen van een administratieve sanctie ingevolge de WAHV ter zake van een soortgelijke gedraging, verricht ter plaatse waar geen fiscaal regime geldt, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Indien voor een bepaald regime is gekozen, zullen bij toepassing daarvan gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld, maar daartoe behoren in ieder geval niet die gevallen waarvoor een ander regime geldt'.

Hier lijkt de keuze voor het administratieve of het fiscale recht plotsklaps principiële betekenis te krijgen. Met deze beslissing is de Hoge Raad naar mijn mening blijven steken bij een wel heel erg formele toepassing van het gelijkheidsbeginsel. Bij de beoordeling van de gelijkheid had naar mijn oordeel de betrekkelijke willekeurigheid van de keuze voor het ene of het andere parkeerregiem beduidend meer gewicht in de schaal mogen leggen. Het gaat dan niet om de wijze van behandeling van gelijke parkeerovertredingen binnen het fiscale of administratieve systeem, maar om de gelijkheid van consequenties die voortvloeien uit de keuze voor het ene of het andere handhavingssysteem en om de aanvaardbaarheid van zich voordoende ongelijkheden. Dat de hoogte van enerzijds de naheffing plus de kosten en anderzijds de administratieve boete niet helemaal gelijk zijn, lijkt mij niet bepaald onoverkomelijk. Het bovengenoemde verschil in beoordeling van de situatie waarin het parkeergeld wel is betaald, maar de parkeerkaart niet zichtbaar achter de voorruit is aangebracht, acht ik daarentegen onaanvaardbaar.

Procedureel verschil

Ook de openstaande procedures in de twee rechtssystemen laten een lastig te verteren punt van verschil zien. Dit betreft de drempel voor de toegang tot de rechter. In de rechtsgang van de WAHV bestaat deze drempel uit de verplichting om zekerheid te stellen voor de betaling van de sanctie. Pas na betaling daarvan wordt het beroep door de kantonrechter in behandeling genomen. Als het beroep ongegrond wordt verklaard, heeft dat voor de justitiabele verder weinig consequenties, aangezien de sanctie met de zekerheidstelling wordt verrekend. In de fiscale rechtsgang bestaat de drempel uit een griffierecht ter hoogte van ƒ 80 (zie art. 5 Wet administratieve rechtspraak belastingzaken), dat vanwege het geringe belang van de zaak kan worden verlaagd naar ƒ 45. Dit bedrag komt in principe bovenop de al betaalde naheffing en kosten. Aanspraak op vergoeding van het griffierecht bestaat alleen als het beroep gegrond is. Het gebruik van de fiscale rechtsgang leidt dus tot extra kosten^[13] .

Twee kanttekeningen

De twee al eerder genoemde en in deze aflevering gepubliceerde arresten van de Hoge Raad geven aanleiding om ter zake van geheel andere onderwerpen nog een tweetal kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste een wetstechnisch puntje betreffende de regeling van de rechterlijke competentie in fiscale parkeerzaken in de Wet RO. Op grond van art. 71 RO worden belastingzaken behandeld door de belastingkamer van het gerechtshof. Als uitzondering op deze hoofdregel geeft art. 56, lid 1, RO aan dat 'overtredingen ter zake van belastingen' door de rechtbank worden afgedaan. Het tweede lid van art. 56 RO geeft vervolgens aan dat fiscale parkeerkwesties niet moeten worden beschouwd als door de rechtbank te behandelen belastingovertredingen, zodat daarvoor de hoofdregel van art. 71 RO weer geldt. In het genoemde tweede lid wordt echter nog verwezen naar de 'voorschriften met betrekking tot het parkeren als bedoeld in artikel 276a van de Gemeentewet'. Dat artikel 276a bestaat niet meer en is met ingang van 1 januari 1994 vervangen door art. 225 van de nieuwe Gemeentewet. Kennelijk is men vergeten art. 56, lid 2, RO aan te passen. Of deze omissie dramatische consequenties heeft betwijfel ik, maar het moet wel even met behulp van een reparatiewetje worden rechtgezet.

De tweede kanttekening betreft het bewijs van overtreding van art. 21 RVV 1990^[14] in HR 10 juni 1997, VR 1997, 186. In een reeks arresten heeft de Hoge Raad aangegeven dat het bij de toepassing van art. 21 RVV 1990 gaat om de 'werkelijke snelheid' van het betrokken voertuig.^[15] Bij de bepaling van de mate van snelheidsoverschrijding met behulp van radarapparatuur of het met gelijkblijvende snelheid volgen van het andere voertuig met een surveillancevoertuig, moet rekening worden gehouden met meetfouten: bij het bewijs van de mate van snelheidsoverschrijding moet van het meetresultaat de maximaal toelaatbare meetfout worden afgetrokken. Die verplichting geldt alleen bij het ontbreken van nader bewijs; aanvullend bewijs kan de meting met behulp van de radarapparatuur of de vaststelling op basis van de snelheidsmeter van het surveillancevoertuig ondersteunen, zodat een correctie wegens meetfouten niet hoeft plaats te vinden^[16] . Aan dat 'nader bewijs' blijkt de Hoge Raad lage eisen te stellen. Zo was in HR 17 juni 1997, VR 1997, 172 de mededeling van de verdachte 'Het klopt' voldoende om correctie van het meetresultaat achterwege te laten; in HR 17 december 1996, NJ 1997, 473, m.nt Sch, was de opmerking 'Ik reed inderdaad te snel' daarentegen onvoldoende ondersteunend. In het arrest van 10 juni 1997, VR 1997, 186 blijkt de opmerking van de verdachte 'Als U zegt dat ik 40 kilometer te hard gereden heb, dan zal dat wel kloppen' afdoende te zijn. Naar mijn oordeel zijn de aangehaalde bewoordingen moeilijk te zien als een 'opgave van feiten of omstandigheden, hem uit eigen wetenschap bekend', zoals art. 341 Sv de verklaring van de verdachte omschrijft, en moet de opmerking eerder worden gezien als een reactie van de verdachte op het voorhouden van het proces-verbaal van de politie door de rechter, zoals ook A-G Machielse aangaf. Het is dan wat kwestieus om op basis van die uitlating aan te nemen dat het meetresultaat wel de werkelijk aangehouden snelheid weergeeft en dat kan worden afgezien van een correctie. Om in de toekomst gepriegel op de vierkante centimeter (bewijsvoering mede op basis van de toevallige bewoordingen die de verdachte in zijn verklaring gebruikt) te voorkomen, behoort al in het proces-verbaal van de politie standaard het meetresultaat te worden gecorrigeerd door aftrek van de maximaal toelaatbare meetfout. Die einduitkomst is immers maatgevend voor de te volgen procedure (strafrecht of de WAHV) en de op te leggen sanctie.

Slotsom

Na voorgaande zijpaadjes te hebben bewandeld, kom ik terug bij de parkeerproblematiek. Ik meen dat de wetgever niet echt is geslaagd in zijn doelstelling om de parkeervoorschriften en de handhaving daarvan voor de burger eenvoudiger, overzichtelijker en begrijpelijker te maken. Veeleer heeft de parkeerregulering het karakter van een wirwar van voorschriften, die de burger maar moeilijk kan bevatten en waarin hij snel de weg kan kwijtraken. In dit verband is de illustratie bij A.A.M. van der Veen, Dwaalwegen in het verkeersprocesrecht, in VRA 1988, p. 34-35 zeer gepast.