pag. 097 VR 2004, Plaatsingsbeslissingen over verkeerstekens: de relatie tussen verkeersbesluiten en verkeerd begrepen Awb-...

Het systeem van de Wegenverkeerswet 1994 gaat ervan uit dat er algemeen geldende verkeersregels zijn, die voor alle wegen in Nederland van kracht zijn. Daarbij is het evenwel overduidelijk dat met deze algemeen geldende regels niet kan worden volstaan. Er is behoefte aan maatwerk: voor iedere weg in Nederland moet het mogelijk zijn om specifieke, voor die weg geldende regels van toepassing te verklaren. De noodzaak voor dat maatwerk komt voort uit de specifieke lokale omstandigheden rondom die weg: de plaats die de weg inneemt in de lokale ontsluitingsstructuur, de omgeving van de weg (waarin functies kunnen voorkomen die tot een aangepast verkeersgedrag moeten leiden) en de functie van de weg (stroomfunctie, verblijfsfunctie, parkeerfunctie, etc.) kunnen redenen zijn voor dat maatwerk.

Daar waar van de weggebruiker wordt verwacht dat hij de algemeen geldende regels kent, mag van diezelfde weggebruiker niet worden verwacht dat hij bij ieder weggedeelte de daar geldende relevante regels kent. De wetgever heeft daarom gekozen voor een voor de hand liggende systematiek: de bijzondere regels zijn in algemeen geldende bepalingen vastgesteld, maar de toepasselijkheid van die bepalingen is afhankelijk van een ergens geplaatst verkeersteken. Door dat verkeersteken daar te plaatsen, wordt bekendgemaakt dat het bevoegde gezag voor die weg bepaalde bijzondere regels toepasselijk heeft verklaard. De weggebruiker moet bij het zien van het verkeersteken een koppeling leggen naar de bij dat verkeersteken behorende bijzondere regels, waarbij dan uiteraard van belang is dat de bijzondere regels derogeren aan de algemene regels (deze rangorderegeling is terug te lezen in art. 63 Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, hierna: RVV 1990)^[1] .

Het verkeersteken is dus een onmisbaar bindend element tussen de bijzondere regels en het weggedeelte waarvoor die regels gelden. Het verkeersteken heeft naar mijn oordeel geen zelfstandige normerende werking.

Hoewel iedere Nederlander wordt opgevoed met deze systematiek en daarmee deze systematiek voor alle weggebruikers uiterst logisch is, is dit vanuit het oogpunt van regelgeving bijzonder. De toepasselijkheid van relatief complexe regelsystemen wordt hier immers kortweg aangeduid door een symbool. Dat symbool vertelt wel veel, maar lang niet alles: als een bestuurder het bord A1 met de cijfers ´30´ ziet staan, weet hij dat hij daarna niet harder mag rijden dan 30 km/u, maar de snorfietser moet uit dat '30' afleiden dat hij toch niet harder mag dan 25 km/u (zie art. 22 onder d RVV 1990). Los van al deze wetenswaardigheden zou de bestuurder ook moeten weten of begrijpen voor welk weggedeelte dit bord geldt.

Dit voorbeeld moge illustreren dat er een aantal voorwaarden is waaraan moet worden voldaan, wil dit verkeerstekensysteem goed kunnen werken:

De huidige situatie in Nederland (en de overige landen van de Europese Unie) is echter zo dat de verkeerstekens en de daarbij behorende regels grotendeels op nationaal niveau worden vastgesteld, maar dat een groot deel van die tekens wel op Europees niveau is bepaald. Toch komt het ook in Nederland nog steeds voor dat er op gemeentelijk niveau verkeersregels en verkeerstekens worden vastgesteld. Ik kom hier in paragraaf 4 op terug.

De vraag welke verkeerstekens ergens moeten worden geplaatst, is in de eerste plaats een zaak van de wetgever (het gaat immers om regelgeving die alle weggebruikers bindt) en is voorts iets dat dermate afhankelijk is van de plaatselijke situatie, dat die vraag alleen kan worden beantwoord door het overheidslichaam dat ook het beheer van die weg heeft; dat bestuursorgaan zal dan ook besluiten moeten nemen om de juiste verkeerstekens te plaatsen. De wetgever is en was van mening dat de plaatsing van verkeerstekens dermate ingrijpende gevolgen kan hebben voor (belanghebbende) weggebruikers, dat daartegen bezwaar en/of beroep mogelijk zou moeten zijn. Vóór 1 januari 1994 had de wetgever de beslechting van deze geschillen opgedragen aan de Kroon; thans is er een algemeen bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsregeling, waarbij uiteindelijk de Afdeling bestuursrechtspraak als hoogste rechter oordeelt. Om ten tijde van het Kroonberoep te kunnen regelen tegen welke beslissingen het beroepsrecht bestond, heeft de wetgever zich bediend van een hulpmiddel: bepaalde beslissingen werden onder het begrip 'verkeersbesluit' gebracht en tegen die verkeersbesluiten was beroep mogelijk. Onder de huidige Awb-regeling zou dat hulpmiddel niet meer nodig zijn, maar de wetgever heeft die consequentie kennelijk (nog) niet willen trekken. Het probleem van het laten voortbestaan van de verkeersbesluitregeling is dat de Awb een zelfstandig bezwaar- en beroepsrecht voor besluiten vestigt, zodat het denkbaar is dat een bepaalde beslissing met betrekking tot een verkeersteken wel onder de ene (verkeersbesluitregeling) valt en niet onder de andere (Awb-besluitregeling) of andersom. Deze dubbele regeling geeft onnodig veel problemen.

Ik zal in het onderstaande deze problemen bespreken, nadat ik eerst heb uiteengezet welke verkeerstekens er zijn en welke plaatsingsbeslissingen als Awb-besluit en/of als verkeersbesluit moeten worden gezien (paragraaf 2) en wie de beslissingen over deze tekens moet nemen (paragraaf 3). In paragraaf 4 zal ik ingaan op de beslissingen die de gemeente met betrekking tot 'eigen', gemeentelijke verkeerstekens kan nemen en welke gevolgen dat heeft voor de rechtsbeschermingsregeling. In paragraaf 5 zal ik dan de beide besluitregelingen naast elkaar plaatsen en de verschillen en overeenkomsten bezien. Ten slotte zal ik in paragraaf 6 enkele conclusies trekken^[4] .

In de WVW 1994 is uitgegaan van een gesloten systeem van verkeerstekens. Er zijn drie typen verkeerstekens: verkeersborden, verkeerstekens op de weg en verkeerslichten. Voor alle drie is er een gesloten systeem^[5] , waarbij verkeersborden en verkeerstekens op de weg die niet geregeld zijn, wel geplaatst mogen worden, maar dan geen juridische betekenis hebben^[6] . Sommige verkeerstekens mogen slechts worden geplaatst of verwijderd nadat er daarvoor eerst een verkeersbesluit is genomen. Welke verkeerstekens slechts met een verkeersbesluit mogen worden geplaatst of verwijderd is geregeld in art. 12 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw).

In de per 1 januari 1994 in werking getreden Algemene wet bestuursrecht (Awb) draait het om het besluitbegrip. Iedere schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, is een besluit. Grofweg gezegd is er sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling als er sprake is van rechtsgevolg. Bij het plaatsen van een verkeersteken hangt het dan af van bijzondere regels die van toepassing worden verklaard. Als die bijzondere regels een verbod of gebod inhouden (bijvoorbeeld: een lagere of hogere maximumsnelheid, een andere voorrangsregeling, een stopverbod, een inrijverbod, etc. etc.), dan is er sprake van rechtsgevolg. In geval er sprake is van een louter informatief teken, zie ik geen direct aanwijsbare rechtsgevolgen^[7] . Hetzelfde geldt naar mijn oordeel voor waarschuwingstekens: op zich wordt door dit teken geen ander verkeersgedrag afgedwongen. Weliswaar kan zo'n bord een rol spelen bij strafvervolging (bijvoorbeeld in verband met dood door schuld bij roekeloos rijgedrag - een waarschuwingsbord zal het verwijt naar de roekeloze rijder groter maken) of civielrechtelijke aansprakelijkheid, maar het bord is niet geplaatst met het oog op een specifiek rechtsgevolg.

Voor de tekens die een gebod of verbod inhouden, geldt dat het plaatsen van het teken ertoe leidt dat het verbod/gebod gelding krijgt. Men zou kunnen beweren dat de plaatsingsbeslissing zelf geen gebod of verbod inhoudt en dat het daarom geen zelfstandige beslissing is. In het bestuursrecht zal echter de plaatsingsbeslissing worden beschouwd als een soort gebiedsaanwijzing, die te vergelijken is met de aanwijzing van tippelzones^[8] en hondenuitlaatplaatsen^[9] ; de plaatsingsbeslissing van een verkeersteken moet dan analoog aan die gebiedsaanwijzingen worden gezien als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb en wel een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift^[10] .

De plaatsingsbeslissing van een verkeersteken zal in veel gevallen een Awb-besluit zijn, waardoor de normen uit de Awb met betrekking tot bijvoorbeeld voorbereiding, bekendmaking en bezwaar en beroep toepasselijk zijn. Het is dan ook niet nodig om voor die plaatsingsbeslissingen ook een regeling voor dit soort onderwerpen in de wegenverkeerswetgeving op te nemen. Alleen daar waar de wetgever zou menen dat de Awb-regeling tekortschiet of onwenselijke bepalingen bevat, zouden er redenen kunnen zijn om een aanvullende regeling in de wegenverkeerswetgeving op te nemen.

Wie neemt de plaatsingsbeslissingen van verkeerstekens? Deze relatief eenvoudige vraag is bijzonder lastig te beantwoorden. Daar waar in de gebruikelijke bestuursrechtelijke regelingen vergunningverlening alleen kan plaatsvinden door een of soms enkele bestuursorganen, bevat de regeling van de plaatsingsbeslissingen van verkeerstekens veel gaten. Bij het antwoord op de vraag wie de plaatsingsbeslissing neemt is het van belang onderscheid te maken tussen de verkeersbesluitplichtige plaatsingsbeslissingen (types I en III) en de niet-verkeersbesluitplichtige plaatsingsbeslissingen (types II en IV).

Voor de verkeersbesluitplichtige plaatsingsbeslissingen (type I en III) geldt dat dit verkeersbesluit ingevolge art. 18, eerste lid WVW 1994 moet worden genomen door een daar aangewezen bestuursorgaan van het bestuurslichaam dat het beheer over de weg heeft, zoals de minister van Verkeer en Waterstaat, het college van Gedeputeerde Staten, het algemeen bestuur van het waterschap (bij delegatie: het dagelijks bestuur) of de gemeenteraad (of bij delegatie: B en W of een commissie). Vervolgens moet dat bestuursorgaan overgaan tot de feitelijke plaatsing of verwijdering van het verkeersteken (art. 16, tweede lid WVW 1994).

Wie de plaatsingsbeslissingen moeten nemen van de andere, niet-verkeersbesluitplichtige verkeerstekens is in de WVW 1994 niet geregeld, alhoewel dit in geval van type II wel Awb-besluiten betreft! Voor deze tekens geldt wel dat de feitelijke plaatsing moet geschieden door het openbaar lichaam dat het beheer over een weg heeft^[17] of - als er geen wegbeheerder is - door de eigenaar van de weg, maar daarmee is nog niet geregeld wie de plaatsingsbeslissing moet nemen.

Ter illustratie de volgende, niet ongebruikelijke casus. Een ziekenhuis beheert zelf het in haar bezit zijnde parkeerterrein bij het ziekenhuis en plaatst ergens op dat terrein het verkeersbord E9 (parkeren alleen voor vergunninghouders). Het parkeerterrein is wel gewoon toegankelijk voor een ieder. Het plaatsen van bord E9 is ingevolge art. 12 onder a Babw niet verkeersbesluitplichtig; het bord moet hier dus worden geplaatst door de eigenaar (er is immers geen wegbeheerder). De beslissing van het ziekenhuis om bord E9 te gaan plaatsen heeft onmiskenbaar de rechtsgevolgen die het RVV 1990 aan het bord verbindt. Het ziekenhuis oefent hiermee feitelijk een overheidsbevoegdheid uit en is dan ook 'met enig openbaar gezag bekleed' (art. 1:1, eerste lid onder b Awb), een zogenaamd b-orgaan. Zou iemand het niet eens zijn met de beslissing van het ziekenhuis om bord E9 te plaatsen, dan moet er bij het ziekenhuis bezwaar worden gemaakt en dan moet het ziekenhuis zo nodig in een bestuursrechtelijke procedure zich als verweerder verdedigen^[18] .

Een ander veel voorkomend geval betreft de plaatsing van verkeerslichten. Hiervoor heb ik al uiteengezet dat dit als een Awb-besluit moet worden gezien; dit besluit moet worden genomen door een orgaan van het bestuurslichaam dat het beheer over de weg voert. Als er geen wegbeheerder is, moet het verkeerslicht worden geplaatst door de wegeigenaar. Of die wegeigenaar dan ook zelf kan besluiten een (door de politie te handhaven) verkeerslicht te plaatsen, is een vreemde consequentie van de regeling. Een andere optie lijkt er echter niet te zijn; de eigenaar moet ook hier - net zoals het ziekenhuis - als een b-orgaan worden beschouwd.

Tot 1 november 1991 was de reikwijdte van de WVW beperkt tot de (klassieke) verkeersbelangen. Omdat wegbeheerders soms ook vanuit andere motieven (bijvoorbeeld milieu- of omgevingsbelangen) verkeerstekens wilden plaatsen, werden in (vooral gemeentelijke) verordeningen andere verkeersborden toegevoegd aan de borden uit het RVV 1990. De wetgever heeft die praktijk willen beëindigen door enerzijds de reikwijdte van de WVW 1994 te verbreden en anderzijds in de WVW 1994 expliciet uit te sluiten dat provincie- en gemeentebesturen bij verordening bepaalde tekens konden toevoegen.

Onder druk van de Tweede Kamer is in art. 2a van de WVW 1994 uiteindelijk toch de ruimte geboden om bij verordening bepaalde tekens toe te voegen, voor zover 'de verkeerstekens krachtens de WVW 1994 zich daar niet toe lenen'^[19] . Veel gemeentebesturen hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en daarom zijn thans allerlei aanvullende borden (zoals verbodsborden om honden uit te laten, om ergens te skaten of te voetballen) her en der waar te nemen. Deze borden hebben ook rechtsgevolgen, maar de weggebruiker moet wel eerst de ter plaatse geldende verordening doornemen om die rechtsgevolgen te achterhalen en om te weten voor welk gebied dat bord geldt (bijvoorbeeld: het uitlaatverbod voor honden zal ook wel gelden buiten de voor het openbaar verkeer openstaande wegen). Overigens bevat art. 7 Babw de bepaling dat andere verkeerstekens dan in het Babw geregeld niet mogen worden geplaatst; nu deze bepaling overduidelijk is strijd is met art. 2a WVW 1994, moet het ervoor worden gehouden dat art. 7 Babw op dit punt onverbindend is.

Als een gemeentelijk bestuursorgaan een beslissing neemt tot plaatsing van een dergelijk gemeentelijk verkeersteken, kan die plaatsingsbeslissing (op dezelfde wijze als bij nationale verkeerstekens) worden beschouwd als een besluit van algemene strekking, waarvoor geen verkeersbesluit nodig is. Het betreft ook hier een type II-besluit. Ook deze beslissingen zijn derhalve Awb-appellabel.

Is er nog wel een regeling over het plaatsen van verkeerstekens in de WVW 1994 en vooral het Babw nodig? Hiervoor heb ik bij een aantal Babw-bepalingen al vraagtekens geplaatst. Bij beschouwing van de Awb - in relatie tot het Babw - wordt het aantal vraagtekens alleen maar groter.

Ten aanzien van art. 12 Babw - met daarin de verkeersbesluitplichtige plaatsingsbeslissingen - kan men zich in de eerste plaats afvragen of deze bepaling wel nodig is. Alle plaatsingsbeslissingen over tekens die een gebod of verbod inhouden zijn immers sowieso besluiten; het aangeven van uitzonderingen op deze regel is zinloos - het blijven immers Awb-besluiten. Alleen de uitbreidingen op de Awb-besluiten (de type III-tekens) zouden hier zinvol kunnen zijn, als de wetgever welbewust hier extra rechtsbescherming heeft willen bieden. Ik vraag mij dat af; het gaat hier immers om relatief onbelangrijke tekens^[20] .

Het Babw bevat voorts een groot aantal bepalingen waarin feitelijk motiveringsplichten van het verkeersbesluit worden gegeven. Ik doel hier op de art. 14, 15, 18 en 21 Babw. Deze bepalingen zijn qua strekking ook terug te vinden in de art. 3:46 tot en met 3:50 Awb. Daarbij bieden deze algemene bestuursrechtelijke motiveringsplichten een aantal extra's, zoals de plicht voor het bestuursorgaan om te motiveren waarom men afwijkt van een advies (art. 3:50 Awb). Alleen art. 21 Babw biedt iets extra's ten opzichte van de Awb-waarborgen: bij verkeersbesluiten moet worden aangegeven welke doelstelling met het besluit wordt beoogd, waarbij een relatie moet worden gelegd met de belangen die de WVW beoogt. Als ook andere belangen dan deze verkeersbelangen een rol hebben gespeeld bij het verkeersbesluit, moet volgens het Babw worden aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Deze bepaling, die het bestuursorgaan een duidelijk handvat biedt over de wijze waarop de motivering moet worden vormgegeven, zou ook in de Awb niet misstaan. De in art. 21 Babw gevolgde systematiek biedt immers goede mogelijkheden om het afwegingsproces dat aan het besluit vooraf is gegaan, in de motivering helder en systematisch te laten terugkomen. De meerwaarde die art. 21 Babw heeft, maakt het wenselijk dat een vergelijkbare motiveringsplicht in de Awb wordt opgenomen. Er lijkt mij geen reden te zijn om deze extra motiveringsplicht alleen voor verkeersbesluiten voor te schrijven.

In een aantal artikelen regelt het Babw wie de overlegpartners bij het nemen van verkeersbesluiten zijn; hoewel deze bepalingen korter zouden kunnen, lijken ze mij op zichzelf zinvol. Wel dient te worden gewezen op een tendens in de bestuursrechtelijke wetgeving om de vraag met wie er moet worden overlegd, meer en meer over te laten aan het bevoegd gezag. Zou dat bevoegd gezag een belangrijke adviseur ten onrechte niet inschakelen, dan zou dat strijdig zijn met een zorgvuldige voorbereiding van het besluit (art. 3:2 Awb)^[21] . Als die tendens ook in het Babw wordt gevolgd, zouden ook de artikelen 23 tot en met 26 en art. 48 Babw kunnen worden ingetrokken.

Ten slotte bevat het Babw bepalingen over de bekendmaking en inwerkingtreding van verkeersbesluiten (art. 26 en 27 Babw). Verkeersbesluiten zullen zich doorgaans richten op een onbepaalbare groep van personen, zodat daarvoor de bekendmakingsregeling van art. 3:42 Awb geldt. Volgens het Babw behoeft bij een verkeersbesluit alleen van de bekendmaking mededeling te worden gedaan, maar een bestuursorgaan kan hiermee niet volstaan, want de Awb eist dat ten minste de zakelijke inhoud moet worden gepubliceerd. Anderzijds kan een bestuursorgaan zich ook niet alleen richten op de Awb-eisen omdat het Babw op een aantal punten juist weer verder gaat dan de Awb, zoals bij de Babw-eis dat de publicatie in een plaatselijk dag- of nieuwsblad moet plaatsvinden, terwijl de Awb ruimte laat voor publicatie in een huis-aan-huis-blad. Maar de Awb eist weer dat ten minste het verkeersbesluit tegelijkertijd met de publicatie ter inzage moet worden gelegd en dat in de publicatie wordt aangegeven waar en wanneer dat gebeurt, terwijl het Babw hierover niets regelt. Een noodzaak voor deze verschillen is er niet: de regeling in art. 26 Babw kan dan ook maar beter worden geschrapt.

De inwerkingtreding van besluiten is geregeld in art. 3:40 Awb: een besluit treedt niet in werking voordat het is bekend gemaakt. Vanaf dat moment van bekendmaking en inwerkingtreding kan tegen besluiten bezwaar worden gemaakt binnen een periode van 6 weken. Om te voorkomen dat het besluit reeds wordt uitgevoerd, moet de bezwaarmaker zo snel mogelijk na de inwerkingtreding om een voorlopige voorziening (schorsing) bij de president van de rechtbank vragen. Dat gebeurt doorgaans gelijktijdig met het indienen van het bezwaarschrift. Wellicht dat de Babw-wetgever die bezwaartermijn van 6 weken voor ogen heeft gehad met de regeling in art. 27 Babw: volgens die regeling treedt het verkeersbesluit in werking zes weken na de bekendmaking. Maar hiermee wordt nodeloos afgeweken van de algemene bestuursrechtelijke regeling, die uitgaat van onmiddellijke inwerkingtreding en waarbij nog als extra complicatie komt dat een voorlopige voorziening pas mogelijk is nadat een besluit in werking is getreden: zou de president het verzoek om schorsing gegrond achten, dan moet hij die schorsing laten ingaan na de zes wekentermijn; eerder geldt het besluit immers niet en kan dat dus ook niet worden geschorst.

De slotsom is dat de (verkeers)wetgever de werking van de Awb schromelijk heeft onderschat en miskent en dat een systematische analyse kan leiden tot een flinke deregulering van het Babw. De conclusie dat de (verkeers)wetgever de Awb niet goed tot zich heeft laten doordringen blijkt ook uit art. 20 WVW 1994. Hiervoor is al meermalen benadrukt dat een verkeersbesluit vrijwel altijd ook een appellabel Awb-besluit is. Voor die appellabiliteit is derhalve geen aparte wettelijke regeling in de Wegenverkeerswet 1994 nodig. Desondanks heeft de wetgever in art. 20 WVW 1994 geregeld dat een belanghebbende tegen een verkeersbesluit beroep kan instellen bij de rechtbank. Het beroepsrecht bij verkeersbesluiten vloeit dus nu niet voort uit art. 8:1 Awb, maar uit art. 20 WVW 1994, dat daarmee dus een lex specialis is ten opzichte van de algemene Awb-regeling. Strikte lezing van art. 20 WVW 1994 zou mijns inziens overigens betekenen dat er hier tegen verkeersbesluiten (de primaire besluiten) geen bezwaar bij het beslissend bestuursorgaan mogelijk is, maar in eerste en enige^[22] aanleg beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank. In een noot bij een voorlopige voorzieningenuitspraak van de president van de Rechtbank Haarlem^[23] komt Hennekens tot een iets andere oplossing. Hij stelt dat voorzover een verkeersbesluit tevens Awb-besluit is de normale Awb-bezwaar- en beroepsgang geldt. Daarmee laat Hennekens art. 20 WVW eigenlijk buiten toepassing. Het is overigens wel duidelijk dat de verkeerswetgever niets anders heeft bedoeld dan de Awb van toepassing te verklaren. Deze kennelijke bedoeling kan eenvoudig worden bereikt door art. 20 WVW 1994 te schrappen.

Na 10 jaar Awb wordt het tijd om ook in het verkeersrecht het besluitbegrip uit de Awb over te nemen en niet te blijven werken met een eigen (verkeers)besluitbegrip. Door dat eigen besluitbegrip zaait de WVW 1994 nodeloos veel verwarring en twijfel.